Es ist eine Untertreibung zu sagen, dass die von der Zeitung „Les Echos“ am 16. September dieses Jahres veröffentlichte Information, wonach das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen aus haushaltspolitischen Gründen erw ägen würde, die von den Erzeugern und EDF Obligation d’Achat (oder anderen Abnahmeverpflichteten) vor 2011 abgeschlossen wurden, in der französischen Solarbranche wie eine „Bombe“ einschlug.
Seit dieser Ankündigung scheint festzustehen, dass lediglich die „großen Solarkraftwerke“ – deren Umfang noch zu definieren ist – betroffen wären und dass die geplante Änderung darin bestünde, die Laufzeit der Einspeiseverträge auf 13 oder 15 Jahre (statt 20) zu verkürzen, anstatt die Höhe der Einspeisevergütung anzupassen.
Dieser Newsletter beleuchtet eine der möglichen Grundlagen dieses Ansatzes: das „Recht der Verwaltung auf einseitige Änderung von Verwaltungsverträgen“.
- Ist eine einseitige Änderung eines Vertrags über den Kauf von Solarstrom grundsätzlich möglich?
Seit dem Gesetz Nr. 2010-788 vom 12. Juli 2010 „über das nationale Engagement für die Umwelt“ (das sogenannte „Grenelle-2“-Gesetz, Artikel 88 III 3°, derzeit Artikel L. 314-7 des Energiegesetzbuchs) gelten Verträge über die Abnahmeverpflichtung für Strom aus erneuerbaren Energiequellen als „Verwaltungsverträge“.
Der Gesetzgeber hat damit „zwei Fliegen mit einer Klappe geschlagen “: Der Grundsatz der „Änderbarkeit“ des Verwaltungsvertrags, wonach die öffentliche Einrichtung einen solchen Vertrag jederzeit einseitig ändern oder kündigen kann, wurde somit auf Verträge über den Kauf von Solarstrom anwendbar gemacht.
- Kann das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen einen Kaufvertrag ändern, an dem es nicht beteiligt ist?
Die meisten Abnahmeverträge werden zwischen einem Stromerzeuger und EDF Obligation d’Achat geschlossen, einem privaten Unternehmen, dessen Kapital mehrheitlich vom französischen Staat gehalten wird. Daher ist keine öffentliche Einrichtung „Vertragspartei“ dieser Abnahmeverträge.
Der Staatsrat war jedoch der Ansicht, dass die Klauseln des Vertrags über den Kauf von Solarstrom größtenteils gesetzliche Bestimmungen wiedergaben, was zur Folge hatte, dass jegliche Vertragsfreiheit entfiel (CE, 22. Januar 2020, Nr. 418737, „Société Electricité de France (EDF) gegen Société Corsica Sole“).
Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung lässt sich die Auffassung vertreten, dass der Kaufvertrag „quasi-gesetzgeberischen“ Charakter habe und die Verwaltung daher die Möglichkeit hätte, dessen Bedingungen zu ändern.
- Sind die Bedingungen für eine einseitige Änderung rechtlich geregelt?
Die öffentliche Einrichtung muss mehrere Voraussetzungen erfüllen.
Zum einen muss die Änderung durch einen „Grund des Allgemeininteresses“ gerechtfertigt sein ( Staatsrat (CE), 2. Mai 1958,Nr. 32401, „Distillerie de Magnac-Laval“).
Die Rechtsprechung zeigt eine gewisse Toleranz gegenüber Vertragsänderungen, deren Ziel die Eindämmung der öffentlichen Ausgaben ist (CE, 23. Mai 2011, Nr. 328525, „Öffentliche Einrichtung für die Raumplanung der Region La Défense“).
Man darf sich fragen, inwieweit das Ziel der Ausgabenkürzung mit den Verträgen und den gemeinschaftlichen und/oder nationalen Vorschriften vereinbar ist, auf denen die Energiewende beruht.
Andererseits ist es ständige Rechtsprechung, dass eine einseitige Änderung eines Verwaltungsvertrags nicht dazu führen darf, dass die finanziellen Bestimmungen dieses Vertrags in Frage gestellt werden (CE, 16. Mai 1941, „Gemeinde Vizille“, Rec. CE 1941, S. 93: CE, 16. Januar 1946, „Ville de Limoges“, Rec. CE 1946, S. 15).
Schließlich muss die einseitige Änderung eines Verwaltungsvertrags durch die öffentliche Stelle – um das finanzielle Gesamtgleichgewicht des Vertrags zu wahren – mit einer Entschädigung des Vertragspartners einhergehen (CE, 21. März 2010, „Cie générale française des tramways“, Rec. CE 1910, S. 216).
Diese Entschädigung betrifft sowohl die erlittenen Verluste als auch den entgangenen Gewinn (CE, 5. Juni 1953, „Département de l’Isère“, Rec. CE 1953, S. 270).
Diese letzte Bedingung scheint ein ernsthaftes Hindernis für die „einseitige Änderung“ der Solarstrom-Abnahmeverträge darzustellen: Das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen müsste die Erzeuger für den Schaden entschädigen, der ihnen durch eine Senkung des Einspeisetarifs entstehen würde, was dem erklärten Sparziel zuwiderlaufen würde.
Die Verkürzung der Laufzeit der betreffenden Verträge erscheint uns – im Gegensatz zu einer pauschalen Senkung der Einspeisevergütung – nicht als geeignete Lösung für das oben genannte Problem.
- Kann eine einseitige Änderung des Kaufvertrags auch für Verträge gelten, die vor 2011 unterzeichnet wurden?
Das Tribunal des Conflits hatte in seiner oben genannten Entscheidung vom 13. Dezember 2010 festgestellt, dass „die durch den zweiten Text am ersten vorgenommenen Änderung (…) rückwirkend den Charakter der betreffenden Verträge verändert …“
Da die Neueinstufung des Kaufvertrags rückwirkend gelten würde, könnte die Behörde somit Solarstrom-Kaufverträge rückwirkend ändern.
Diese Argumentation steht im Widerspruch zum Grundprinzip der Nichtrückwirkung von Verwaltungsakten (Verwaltungsgerichtshof, 25. Juni 1948, „Société du Journal l’Aurore “: Sammlung der Urteile des Verwaltungsgerichtshofs 1948, S. 289).
Der Verwaltungsrichter ist jedoch der Ansicht, dass dieser Grundsatz die Verwaltung nicht zwangsläufig daran hindert, einen Verwaltungsvertrag zu ändern.
Der Staatsrat hat im Übrigen in einer Entscheidung vom 24. März 2006 (Nr. 288460, „KPMG“ ), zum einen – „vorbehaltlich der allgemeinen Vorschriften für Verwaltungsverträge“ –, dass aus Gründen der öffentlichen Ordnung nur eine gesetzliche Bestimmung die Anwendung einer neuen Regelung auf laufende Verträge vorsehen kann, und andererseits, dass es Aufgabe der Verordnungsbehörde ist, Übergangsregelungen zu erlassen, wenn eine neue Regelung einen „übermäßigen Eingriff in bestehende Vertragsverhältnisse“ darstellen kann .
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Nach Abschluss dieser ersten Analyse scheint uns eine „einseitige Änderung durch die Verwaltung“ der vor 2011 unterzeichneten Solarstrom-Abnahmeverträge erhebliche rechtliche Fragen aufzuwerfen.
Die Alternative bestünde für die Regierung zweifellos darin, diese rückwirkende Änderung in einem Gesetzestext vorzusehen und dabei Gründe der öffentlichen Ordnung anzuführen.
Im letzteren Fall müssten Übergangsregelungen getroffen werden, um eine „übermäßige Beeinträchtigung“ der laufenden Einkaufsverträge zu vermeiden – ein Kriterium, das sicherlich zu heftigen Diskussionen zwischen dem Ministerium und den Produzenten führen wird.
Sollten sich die laufenden Verhandlungen als erfolglos erweisen, müssten diese bereits jetzt die Möglichkeiten prüfen, Rechtsmittel gegen eine Entscheidung einzulegen, die das wirtschaftliche Gleichgewicht ihrer Geschäftstätigkeit gefährden könnte.
Sébastien Canton, Laurence Duriez